Lokale democratische reflectie

Essay bij 100x100, het landelijke burgeronderzoek naar lokale democratie

We netwerken dat het een lieve lust is, en vragen ambtenaren dat ook te doen. Maar wanneer het ingewikkeld wordt in de gemeenschap, of de vraag ontstaat of iets al dan niet in het algemeen belang is, hoe organiseer je dan een democratisch proces om daar achter te komen? En heb je raadsleden nodig in de netwerkdemocratie? Een pleidooi voor democratische reflectie op lokaal niveau. Met als doel: meer democratie.

Wat er nieuw is in de netwerksamenleving ten opzichte van de klassieke verzuilde maatschappij, is dat inhoud de vorm van verenigen bepaalt. Immers: de mobilisatiekracht en verenigingskracht van de netwerksamenleving is zo groot, dat iedereen in verschillende vormen en op hetzelfde momenten uitdrukking kan geven aan wat hij wil en wie hij is. Je bent meer dan je functie of rol. Als burger kun je op hetzelfde moment zowel een kiezer, als een (online) activist, als een passieve toeschouwer zijn, in verschillende domeinen en met verschillende belangen, petten, meningen, emoties. En in de avond kun je ook nog voor een naaste zorgen.

De netwerken zijn er en ontstaan overal, en passen niet langer op de vormen die we daarvoor – zeg sinds de tijd dat Thorbecke erover nadacht – tot onze beschikking hebben in een gemeenteraad.

Bestaansgrond en bestaansrecht

Deze nieuwe gemeenschapsvorming drukt ons op het belang van het onderscheid tussen bestaansgrond en bestaansrecht van publieke instituties. Want we moeten de inrichting van die instituties ter discussie mogen stellen — en daarmee hun bestaansrecht — met inachtneming van hun bestaansgrond, die we wellicht op nieuwe en minder eenvormige manieren moeten borgen. Vakbonden, woningcorporaties, toezichthoudende instanties, politieke partijen: hun bestaansgrond is evident. Maar wellicht niet: de vorm waarin ze bestaan, hun instrumenten en sturingsroutines, en de effecten daarvan in een netwerksamenleving. Wellicht ook niet: hun bestaansrecht zonder meer.

En dat geldt ook voor de gemeenteraad.

Vooralsnog slagen we er onvoldoende in om het politieke bestuur van betekenis te laten zijn in het beoordelen of creëren van legitimiteit in de lokale netwerkende gemeenschap — en dus buiten de raadszaal. Legitimiteit die opgebouwd is uit democratische waarden als transparantie, proportionaliteit, zuinig omgaan met belastinggeld, inclusie, vrijheid van meningsuiting (en de mogelijkheid daartoe) en macht en tegenmacht.

Wanneer het in die netwerkende gemeenschap democratisch ingewikkeld wordt, en gaat over of iets al dan niet in het algemeen belang is, hoe organiseer je dan een democratisch proces om daar achter te komen? En heb je daar raadsleden bij nodig?

Wat zien we?

De correspondenten van 100×100, het landelijk burgeronderzoek naar het lokale bestuur in de netwerkdemocratie, hebben het afgelopen jaar een intrinsieke (en voor bestuurders wel zo prettig onbesmette want onbezoldigde) motivatie getoond om het probleemoplossend en kansenpakkend vermogen van de netwerkende samenleving, meer ruimte te geven in hun lokale bestuurlijke verhoudingen. En ze kwamen genoeg mensen tegen die daar actief mee bezig zijn. Die de lokale netwerkdemocratie proberen vorm te geven.

De bevindingen die de correspondenten van 100×100 deden, zijn over één ding helder: we kunnen optimistisch zijn over de ambitie waarmee ambtenaren en burgers werken aan een energieke samenwerking tussen mensen binnen overheid en mensen in de gemeenschap.

Natuurlijk is het een leerproces en is het niet perfect, maar het lijkt inmiddels in de genen te zitten.” — Zeist

Het is hoopgevend dat er van binnenuit ook een transitie op gang komt!” — Breda

Ook zien we bestuurders, raadsleden, burgemeesters en wethouders blij worden van de vrije vormen van netwerken in de samenleving. Waar je kunt organiseren vanuit wat er nodig is. Waar je kunt leren van kleine acties. Waar dynamiek is, en ruimte om te toetsen op ‘wat goed is’ zonder dat je dat SMART kunt meten. Waar niet meteen in euro’s gedacht wordt, of in juridische kaders.

Daar willen ook bestuurders graag toeven. Dat verlangen is in elk geval leesbaar in bijna alle college-, coalitie- en raadsakkoorden van de gemeenten waar de 100×100-correspondenten hun werk deden. Dat verlangen is alleen nog niet tastbaar gemaakt.

Dat verlangen zorgt voor verrommeling

Als ik al te vrolijk wordt van dit soort voorbeelden, duik ik in de voorzetjes voor artikelen die ik ooit wilde maken met Frans de Jong (bioloog met bestuurskundige nascholing, vorig jaar overleden). Nagelaten wijsheden zijn dat, waaraan ik mijn eigen bijkans naïef-positieve netwerkblik (‘Als we maar met elkaar in gesprek raken, is er al veel gewonnen’) slijp. Frans had namelijk een feilloos gevoel voor de ‘verrommeling’ van de instituties die dreigt wanneer je als overheid ‘gewoon’ gaat samenwerken vanuit energie.

In de normale, horizontale wereld moet je aandacht geven aan de ander in al z’n eigenaardigheden. Hele mensen, zijn we daar. En eerlijk gezegd, bromt Frans in zijn nagelaten kladjes, “daar snappen we niet veel van in de institutionele wereld. Het ‘spel met de petten’ (blijf jezelf, wees nieuwsgierig naar de ander, wees eerlijk over je rollen) is daarbij van belang. Wij burgers zien onze eigen complexiteit als een bron van mogelijkheden, en niet als een probleem. En wij zien de omgeving, de informatietechnologie, de instituties, de marktpartijen als middelen om ons gedrag productief te maken en een zo ‘een goed leven goed te leven’ – om het maar eens fiosofich te duiden.”

En dan komt het neer op de ambtenaren

We zoeken én vinden tot nu toe de veranderingsopgave in de interactie tussen ambtenaar en burger. Daar doen we nu ervaring op met het gezamenlijk met burgers vormgeven van beslissingsstructuren binnen de gemeenschap.

De power van de vernieuwende ambtenaar is groot en samen met de burgerkracht gaat het uiteindelijk lukken om de kanteling te realiseren.” — Breda

De ambtenaar is procesarchitect. Dat heeft nog nauwelijks gevolgen in en voor de gemeenteraad. Hier ontstaat verrommeling. Want in de ambtelijke organisatie is er sprake van dubbele sturing: aan de ene kant moet de ambtenaar netwerkend en bottom up werken (Naar buiten! Frontlijnstruring! Adaptief!). Aan de andere kant moet hij zoals het een goede ambtenaar betaamt, uitvoering geven aan de bestuurlijke ambities en binnen de kaders van de Raad (Portefeuille! Politiek primaat! Jaarplanning!). De ambtenaar is degene die bij botsende belangen, de beslissing moet nemen. Ambtenaren krijgen hierdoor een systeemverantwoordelijkheid, waarbij de gemeenteraad meestal buitenspel staat.

We brouwen hier democratisch onzuivere koffie.

Het gevolg van die troebele sturing is ook dat de kwestie van vertrouwen helemaal op het niveau van de interactie tussen individuen wordt gelegd. En meestal moet de ambtenaar het doen. Daardoor weet je nooit precies – als burger – met welk belang de dienstdoende beambte op de stoep staat. Je moet het dan maar als mens vertrouwen.

Ontrommelen

We moeten niet proberen om de grillige relaties in de gemeenschap te kopiëren in (of in de plaats zetten van) de verhoudingen in het formele democratische systeem. We moeten onderkennen dat ze tegelijkertijd bestaan, en allebei bestaansgrond hebben. Waarbij het bestuurlijke systeem zo moet worden ingericht dat die waardevolle, grillige, intermenselijke relaties in de gemeenschap ten volle kunnen ontstaan. Ja, ook tussen mensen met een ambtelijke of bestuurlijke pet op en mensen met de pet op van initiatiefnemer, of burger.

Maar wel zo, dat het volkomen helder is hoe die overheid werkt — en dus hoe je er invloed op kunt hebben. Dat die democratische waarden als transparantie, proportionaliteit, zuinig omgaan met belastinggeld, inclusie, vrijheid van meningsuiting (en de mogelijkheid daartoe) en macht en tegenmacht geborgd zijn. Dat de governance op orde is, de manier waarop beslissingen tot stand komen.

Lokale bestuurders zijn de aangewezen personen om de lokale overheid te verhelderen en waar nodig te ‘ontrommelen’. De bestaansgrond voor afspraken en instrumenten helder voor ogen te hebben en daar vorm aan te geven op een passende manier.De architectuur van de publieke sector transparant maken, verwachtings patronen verhelderen. Duidelijk maken waar overheden voor staan, waar middenveldorganisaties voor staan. Wat van de markt is. En dat niet door elkaar te rommelen in bestuurlijke arrangementen die zelfs de wethouders niet overzien.

Ik noem dat werk: democratische reflectie.

Democratische reflectie heeft tot doel de lokale gemeenschap(pen) steeds democratischer te maken. Samen met burgers nieuwe, passende beslissingsstructuren ontwerpen. En niet in alle vrolijke energie wegdansen bij die institutionele en formeeldemocratische soep, hup, de netwerksamenleving in, waar het tenminste leuk is. En tegelijk (!) totaal de andere kant op rennen, naar de markt, waar de waarde tenminste makkelijk meetbaar is.

Raadsleden brengen dan (vanuit het perspectief van burgers!) de democratische waarden in in het netwerk en zoeken (mee) naar de passende vorm voor lokale governance. Op zoek naar steeds weer de democratische ervaring dichtbij: op een school, in een verzorgingshuis, in een straat in aanbouw.

En het is dan aan raadsleden om te allen tijde ‘meer democratie’ te verlangen, te eisen, te bestellen. Bij het bestuur en de overheid, maar dus ook in de samenleving. Dat betekent: de governance vormgeven die burgers nodig hebben – en ja, dat moet je ze dus vragen, dat moet je onderzoeken en daar moet je aan knutselen. Als je dat niet doet is al het andere, van initiatievenmakelaar tot G1000, gerotzooi in de marge.

En ja, juist dat is lokale politiek in de netwerkdemocratie. En dat is niet de leukste noch makkelijkste klus.

Het blijkt dat het actief vormgeven van je betrokkenheid bij initiatiefnemers als raadslid tot frustratie leidt bij raadsleden.

Ik merkte dat een raadslid erg betrokken was bij de stad en veel frustratie had over hoe initiatiefnemers behandeld worden. Ik had het gevoel dat hij erg goed wist wat er speelde, maar dit niet op de juiste manier kon communiceren binnen de raad.” — Groningen

Waar het raadslid het niet kan, kan de initiatiefnemer het zeker niet. En dan gaat dit alleen nog maar over het binnen de gemeenteraad op een vruchtbare manier praten over initiatief vanuit de samenleving.

Tot op heden heb ik het idee dat de raad erg ver afstaat. Intern in de gemeente (ambtenaren, directie, burgemeester en GS) liggen de krachten die bepalen hoe de samenwerking gaat en of er samenwerking is. Ik zie nog geen nieuwe aanpakken of doelbewust betrekken van de inwoners bij begroting vormen, plannen maken etc. Wel her en der bij acties vanuit de organisatie.” — Voorst

Het bestaansrecht van de bestaande instrumenten en werkvormen van de lokale democratische instituten mogen we best ter discussie stellen. Ze bieden onvoldoende om lokale governance in het netwerk vorm te geven. Daar heeft het raadslid dus in alle eerlijkheid niet veel te bieden.

De weerbarstige praktijk van de partijpolitiek

Wat meestal ook niet helpt, is mensen indelen vanuit partijpolitieke achtergrond. In sommige raden begint dan ook het idee post te vatten dat politiek meer is dan partijpolitiek.

Er zijn dan raadsleden die een tegenstelling zien in de raad ‘als eenheid’ en de raad als groep van mensen met diverse achtergronden. In mijn ogen is dat een schijnbare tegenstelling. In feite betwijfelen deze raadsleden dat er zonder een indeling in partijpolitieke labels nog wel onderscheid te maken is tussen meningen van mensen. En in elk geval zijn zij niet op zoek naar andere manieren van belangen afwegen dan via partijpolitieke vormen en routines.

Het meest zijn mij bijgebleven de uitspraken van een raadslid over vertegenwoordiging van een partij met een ideologie versus de raad als eenheid (wat de griffie graag wil). Zijn partij ziet er eigenlijk niets in om als Raad als geheel op te trekken en initiatieven te benaderen. Dat is voor de griffie handig, maar daarmee verdwijnt het onderscheidende karakter van politieke partijen. Het kost ook veel gemeenschapsgeld, al die bijeenkomsten om ons tot één Raad te maken.” — Middelgrote gemeente

Er zit beweging in, maar er is nog een lange weg te gaan. En mijn twijfel blijkt niet onterecht: er zijn veel partijen in de gemeenteraad die moeite hebben met het begrip burgerparticipatie en daarin vooral angst hebben dat de hele boel zonder regie en vaste, strenge kaders ontspoort. Die angst beperkt zich niet tot de aloude, gevestigde partijen; ook nieuwe lokale partijen hebben er last van.” — Lelystad

Gelukkig maar, want sleutelen aan democratische instituties moet je niet lichtzinnig doen. En spannend en niet zonder risico’s is het dus. Maar wanneer we tijd nemen voor democratische reflectie (letterlijk, door het maar eens op de agenda te zetten), gunnen we onszelf de mogelijkheid om te experimenteren, ervan te leren en wellicht nieuwe, meer passende vormen voor lokale governance te ontwikkelen: zo veel mogelijk vanuit wat in de gemeenschap aan democratische energie en verantwoordelijkheid al lang aanwezig is. Een vorm die aansluit bij die grilligheid. En waarbij, zoals dat in de samenleving al langere tijd gaat, de inhoud de organisatievorm bepaalt.

De plek voor idealen en ideologieën is niet uitsluitend de raadszaal. En de vertegenwoordigers van idealen en ideologieën zijn niet uitsluitend de gemeentebestuurders, maar allen die zich rond een thema organiseren. En dat kán, maar dat vraagt heel zorgvuldige processen; op landelijk niveau hebben we in elk geval nog een Chambre de Réflection, de Eerste Kamer (en ook daar lukt het niet altijd). Op lokaal niveau moet het bestuur dat binnenin zichzelf organiseren en dat gaat ze niet goed af.

Een moeilijk punt voor ons is dat de neiging en de kracht van raadsleden om zich van elkaar te onderscheiden veel groter is, dan de kracht om te verbinden en om een gezamenlijke grond te verkennen. In het zoeken naar nieuwe spelregels voor samenspel tussen de raad en initiatieven, gaat het gesprek daardoor alle kanten op.” — Culemborg

Ruimte zien voor reflectie

Voor democratische reflectie is het nodig dat raadsleden de ‘stap naar achteren’ zetten. Bij reflectie hoort immers ook een zekere mate van neutraliteit. Die neutraliteit is mogelijk wanneer er voldoende mensen rond een thema aanwezig zijn die de verschillende standpunten innemen die nodig zijn om alle invalshoeken van een probleem of kans te verkennen voor je een beslissing neemt; als alle actoren zelf aan het woord komen, hoef je niemand meer te vertegenwoordigen. Als slechts raadsleden die invalshoeken inbrengen, komen zij niet (of heel moeilijk) toe aan democratische reflectie.

We moeten de ruimte leren zien die raadsleden hebben om te reflecteren op democratische waarden in al die verschillende netwerken. De netwerkdemocratie in optima forma heeft dan een zichzelf versterkend effect. Door initiatief van burgers en ‘zelf-vertegenwoordiging’ wordt de behoefte aan democratische reflectie (en ontrommeling van de overheid) groter. En door die zelf-vertegenwoordiging komt ruimte vrij voor raadsleden om meer aandacht te besteden aan het verzilveren van de democratische waarden.

Zij komen toe aan het veroorzaken van meer democratie. Meer democratie in de zin van: meer ruimte voor veranderen van mening op grond van nieuwe inzichten; continue aandacht voor de minderheid; en slechts vertegenwoordiging als dat écht nodig is – dus zo vaak mogelijk de mensen die het betreft laten spreken, beslissen en beoordelen. En dus meer initiatief en participatie. En daarmee nog meer behoefte aan democratische reflectie.

Dit pleidooi richt zich op de gemeenteraad: ruim tijd in voor democratische reflectie. Beschouw jezelf als raadslid als waker en borger van democratisch het gehalte van lokale organisaties en processen. Ook als daar geen wethouder of gemeenteambtenaar bij betrokken is.

Maar het pleidooi eindigt – ja, de utopie – uiteindelijk bij onszelf, wij burgers. Want het zijn burgers die een democratische samenleving maken en het is niet in de gemeenteraad maar in de samenleving dat we de bestaansgrond van onze democratische waarden vinden. Daar wegen we belangen af, worden besluiten niet genomen door de sterksten, word je niet uitgesloten, is er ruimte voor jouw afwijkende mening.

De democratie is een optelsom van gemeenschappen van hele mensen. En het is aan ons burgers om te beoordelen of we democratisch genoeg zijn.


Mooi gezegd, Van den Berg, ‘reflecteren op democratische waarden’, maar wat bedoel je dan?

Wat kun je vragen als je reflecteert? Ik geef bij een aantal waarden wat voorbeelden. De vragen stel je met als doel: het versterken van deze democratische waarde.

  • Bij proportionaliteit kun je bijvoorbeeld vragen: wat leggen we in dit netwerk vast aan regels? Wie heeft daar baat bij en wie heeft daar last van? Kan dat minder? Wat doet de overheid hier? Kan die haar aanwezigheid verminderen?
  • Bij zuinig omgaan met belastinggeld gaat het om zaken als: op welk moment komt er een bijdrage via belastinggeld? Hoe gaat dit netwerk om met de bijzondere status van belastinggeld, en hoe verantwoorden we de besteding? Is er vermenging van publiek en privaat geld? Welke dilemma’s levert dat op? Worden die open besproken? Hebben we oog voor bredere publieke belangen en dus geldstromen dan alleen die in dit netwerk?
  • Inclusie gaat dan om vragen als: is de samenstelling van dit netwerk congruent met de samenstelling van de grotere gemeenschap? En zo nee: wat is er te bieden om de diversiteit te vergroten? Worden hier mensen uitgesloten? Is dat bewust of onbewust? Wie bepaalt de mores in deze groep?
  • Bij vrijheid van meningsuiting kun je je bijvoorbeeld zaken afvragen rond de kanalen van communicatie die er voorhanden zijn, of de mogelijkheid om bijvoorbeeld niet op schrift maar mondeling deel te nemen aan besluitvormende processen. In hoeverre er ruimte is voor minderheidsstandpunten en of die wellicht actief gezocht worden. En ook de vraag: mag je in dit netwerk van mening veranderen?
  • Macht en tegenmacht is interessant om te verkennen met vragen als: wie bepaalt hier in dit netwerk wat er gebeurt? Wie zit er aan de andere kant en kunnen we die kant versterken? Is dat nodig? Op basis waarvan krijgen mensen in dit netwerk meer of minder macht? Is er oog voor de minder machtigen of wordt onmacht gebagatelliseerd? Is er lokale media/pers?
  • Bij transparantie kun je bijvoorbeeld kijken naar: hoe komt iemand erachter wanneer en hoe er in dit netwerk besluiten worden genomen? Is er makkelijk te achterhalen hoe het geld is of wordt verdeeld? En waarom? Zijn er zaken die niet met iedereen worden gedeeld in dit netwerk? Of juist wel? Zijn de contactgegevens van iedereen vanzelfsprekend te delen?