en ontvang gratis 'tips en artikelen over netwerkender werken in de publieke sector'

Nieuwe raad, nieuwe werkvormen

Vorige week verscheen  ‘15,9 uur‘ (pdf) over het werk van raadsleden in een vitale democratie. Geweldig dat het gesprek over de rol van de gemeenteraad in relatie tot de tijdsbesteding nu goed op de agenda staat!

Twee jaar terug had ik hierover een gesprek met Albert Jan Kruiter dat in april 2014 verscheen in het tijdschrift Beleid en Maatschappij. Over die tijdsbesteding en wat je daarin zou moeten kunnen doen, als raadslid. En hoe we zouden kunnen kijken naar de functie van de gemeenteraad in de netwerkdemocratie.

“Hoe de toekomst van de gemeenteraad eruitziet? Het zou meer moeten gaan over werkvormen dan over systemen. Laten we eerst de huidige werkvormen maar eens uit de weg ruimen. Die uit 1848 van Thorbecke. Toen hebben ze om zich heen gekeken en gedacht: op dit moment, en misschien voor de komende jaren, is dit een perfect systeem. Ze hebben toen natuurlijk naar hun eigen wereld gekeken. Iets met de oude Grieken. En iets met nu. En daar is onze huidige raad uitgerold. Maar hoe werkt dat vandaag de dag? We voeren een politiek debat. Waarin een raadslid in twee beurten de allerbeste vraag bedenkt en dan hoopt dat het antwoord niet zó goed is dat hij zijn vooraf bepaalde mening moet bijstellen. En daar moeten we dan de decentralisaties mee controleren. Dat gaat om 16 miljard. Het is een armzalige werkvorm.

Natuurlijk. Raden experimenteren ook wel met andere manieren. Met andere werkvormen. Hoorzittingen, werkbezoeken, conferenties. Maar dat is een soort knagen aan een instituut dat onwrikbaar is, waar we zelfs gebouwen voor hebben neergezet. En het is moeilijk om daar uit te komen. Maar die nieuwe vormen, de andere vormen zijn ernaast. Zelden in plaats van. Met burgers praten, met professionals, met experts, het is altijd een experiment, of iets wat het raadslid ‘in eigen tijd’ doet. De echte raadsvergadering is altijd belangrijker. Daar ben je dan volksvertegenwoordiger. Het debat staat boven aan de agenda. De rest, de vernieuwende bijeenkomsten staan daar vaak niet eens in.

Gelukkig zijn er veel griffiers, burgemeesters en raadsleden die hun best doen om dat te doorbreken. Maar ga er maar aan staan. Ik schat dat een gemiddeld raadslid ongeveer veertig versnipperde werkdagen per jaar heeft om echt iets te doen. En één raads- of commissievergadering duurt al een halve werkdag, exclusief de voorbereiding thuis (vier uur) en de fractie (drie uur). Het zou interessant zijn om eens te onderzoeken wat voor vernieuwing passend is bij die beperkte tijd. Dat bestuurskundigen elkaar bevragen op praktische zaken als: past jouw nieuwe werkwijze in acht werkdagen? Of: we doen iets wat past in vier dagen. Probeer je het hele systeem ineens te veranderen, dan ben je alweer vier van die dagen kwijt met alleen al het overleg binnen één fractie over hun standpunt daarover. En raden hebben soms dertien fracties. Wat een verloren volksvertegenwoordigerstijd.

Maar goed. Een oplossing is in elk geval niet om raadsleden verder te professionaliseren. Om er professionals van te maken. Om ze meer tijd te geven. Waar het om gaat is dat ze nu te weinig instrumenten hebben om hun betrokkenheid vorm te geven in de tijd die ze er nu aan besteden. Want je gaat niet in de raad zitten als je niet betrokken bent. Je kunt vragen stellen, in twee rondes dus, en heel af en toe een motie indienen, of een amendement, en als je echt doorzet een raadsinitiatief.

Neem zo’n motie. Dat is best een heftig instrument. Maar het is feitelijk ook het enige instrument waarmee je macht of aandacht tegenover een bestuurlijk systeem kunt zetten. De bestaande instrumenten en werkvormen bieden onvoldoende ruimte om politiek te sturen in de netwerksamenleving. Om te laten zien waar je voor staat in relatie tot die samenleving. Om voorstellen te doen die aansluiten bij de energie in de samenleving, of een belemmering weg te nemen die die beweging stillegt. Om mee te werken.

De instrumenten die de raad heeft, waren bruikbaar toen de wereld, of de gemeente of het gemeentebestuur, nog eenvoudig was. Maar nu zijn die instrumenten centraal komen te staan. En waar het allemaal om ging, het verschaffen van legitimiteit aan besluiten van het gemeentebestuur, is achter de instrumenten, achter de techniek verdwenen. Maar ook in de toekomst zal het nog steedsom legitimiteit moeten gaan. De vraag is dus hoe we legitimiteit op een andere manier kunnen vormgeven.

Hoe dat kan? Eerlijk gezegd denk ik dat de kans bestaat dat het alleen maar erger wordt. Het kan wel zijn dat de gemeente steeds meer te zeggen krijgt en meer taken krijgt, maar dat betekent niet dat de raad machtiger wordt. Bovendien bestaat er geen enkele relatie tussen opkomstpercentages en de macht of kracht van de raad. Het is niet zo dat de raad zichtbaar aan kracht wint wanneer meer mensen hun betrokkenheid tonen. En nu er steeds minder mensen op komen dagen, concludeert de raad ook niet dat hij minder te zeggen heeft. Daar zit niet bepaald een prikkel om het anders te doen.

Legitimiteit creëren betekent voor een raadslid concreet maatschappelijke problemen op de agenda zetten. En dat is heel moeilijk. Vaak heb je toch te maken met het bestuur dat iets wil. De maatschappelijke agenda en de politieke agenda zijn steeds verder uit elkaar gaan lopen. Om een voorbeeld te geven: de politieke agenda gaat nu over techniek van de decentralisaties. Kunnen we de budgetkortingen inboeken? Wat komt er op ons af? Veel gemeenteraden praten vooral over de drie decentralisaties in algemene zin. De maatschappelijke agenda gaat veel meer over bijvoorbeeld de ontslagen in de thuiszorg. Heb ik mijn baan straks nog? Of krijg ik nog zorg? Dat loopt heel ver uit elkaar. Raadsleden kunnen het verschil tussen maatschappelijk debat en politiek debat maar moeilijk dichten. Terwijl daar juist hun taak ligt. Want daar ontstaat legitimiteit.

Het merkwaardige is dat het wel kan. Zelf als je er niet over gaat. Asscher begon als wethouder over de kwaliteit van de scholen. Dat heeft hij echt op de lokale agenda gezet. Terwijl hij er niet per se over ging. Natuurlijk was hij een wethouder en geen raadslid, maar raadsleden zouden hetzelfde kunnen doen. Dat is ook het zeer welkome pleidooi van de griffiers van de toekomst.

Nog belangrijker is dat raadsleden zich verantwoordelijk voelen voor de lokale democratie. Democratie in de zin dat alle belangen meegewogen worden in besluitvorming. Het gaat dan inderdaad om de relatie tussen de representatieve en de participatieve democratie. Want dat de toekomst van de lokale representatieve democratie bepaald wordt door het al dan niet tot stand brengen van een werkbare relatie met de participatieve democratie, daarvan ben ik overtuigd.

Veel mensen zijn afgehaakt. De opkomstpercentages stemmen niet vrolijk. Dat betekent ook dat er veel mensen zijn die wel belangen hebben, maar niet gehoord worden. Waardoor ze nog meer teleurgesteld raken. En intussen haken ook de mensen af die zich wel willen verhouden tot de overheid. Alleen doen die zaken met ambtenaren, niet met de raad. Bovendien komen er veel meer partijen naar de gemeente toe. Zorginstellingen, sociaal ondernemers, burgers die van alles doen, hoe moet je daar mee omgaan?

De governancestructuur die nodig is om een duurzame lokale democratie te borgen, is een andere dan de raad nu kan garanderen. Dat betekent echter niet dat de raad zich niet bij uitstek verantwoordelijk kan voelen voor het verbeteren van de huidige structuur. Hoe gaan we om met actieve burgers? Met sociaal ondernemers? Met nieuwe zorgaanbieders? Met ouders van kinderen die in de jeugdzorg zitten? Met buurtbewoners die elkaar gaan verzorgen? Daar zullen we toch een democratisch antwoord op moeten vinden. En waarom zou het gemeentebestuur als uitvoerende macht daar beter toe in staat zijn dan de raad als controlerende macht en representatief orgaan?

Nu zien we dat burgerinitiatieven zich vooral tot ambtenaren en uitvoerder verhouden – wíllen verhouden. Daar klagen ze over regels en vragen ze subsidie aan. Maar waarom neemt de raad daar geen andere rol in? Niet als een soort tribunaal waar burgers auditie moeten komen doen, maar wel om kaders te stellen om de vraag te beantwoorden hoe de gemeente zich verhoudt tot burgerinitiatieven. Moet je al hun belangen maar behartigen? Of juist niet? En hoe bepaal je dat? Het verschil tussen vriendjespolitiek en burenpolitiek is die legitimiteitstoets van de raad.  

Immers, burgers die gezamenlijke problemen oplossen, of die publieke problemen oplossen, creëren óók legitimiteit. Moet het formele orgaan dat we lokaal hebben opgericht om legitimiteit te produceren daar dan geen oordeel over vellen? Ik denk dat de raad daar een sterkere rol in zou kunnen spelen. Zeker ten opzichte van ambtenaren. De raad is systeemverantwoordelijke voor de lokale democratie en moet vormgeven aan de lokale democratie van de toekomst. Dat klinkt groot. Maar het is wel zo. De raad zou zich minder moeten richten op de inhouden en de techniek van de Wet sociale werkvoorziening, de Wet maatschappelijke ontwikkeling, de jeugdzorg, en veel meer op de lokale democratie. Niet op de inrichting van de verzorgingsstaat, maar op de governance van het lokale bestuur. Zijn alle deelbelangen vertegenwoordigd en kunnen we ze legitiem tegen elkaar afwegen?

Maar dan kom ik dus weer terug bij het punt dat de werkvormen en de gremia die bestaan, daar niet bij passen. Hoeveel werkvormen heb je nu tot je beschikking om te kijken wat er gebeurt en daar iets mee te doen? De meeste gremia die in het leven zijn geroepen, zijn allemaal ambtelijk gericht. Ambtenaar en bestuurder kijken naar de raad, en andersom, terwijl ze feitelijk tussen de burgers zouden moeten staan, vanuit hun bijzondere rol als hoeder van de legitimiteit van beslissingen in het publieke domein. Maar dan moet je wel een gespreksvorm hebben waardoor je die rol van hoeder ook op een handig en passend moment vervult, en op een manier die de richting van de ontwikkeling bijstuurt als dat nodig is en alleen afremt of stopt als dat echt moet.

Interessant daaraan is ook dat je niet per se meer hoeft te vertegenwoordigen. Ten tijde van Thorbecke moest je mensen vertegenwoordigen. Mensen kunnen dat nu prima zelf. Ze zijn hoger opgeleid. En ze hebben allerlei technieken om zichzelf zichtbaar en hoorbaar te maken. Daarvoor hoef je al lang niet meer in de raad te zitten, of zelfs maar te demonstreren. Je hoeft het volk niet te vertegenwoordigen. Je hoeft niet altijd spreekbuis te zijn – soms nog wel hoor, maar meestal kunnen mensen dat prima zelf, mits ze daarvoor een voor hen passende vorm mogen kiezen.

Maar je moet wel zorgen dat iedereen en dat elk belang gehoord is. Dat je de zenderkakofonie zo ordent dat het wel veelstemmig is, maar ook ergens toe leidt.  En dat moet ook binnen het huidige systeem kunnen. De Grondwet zegt niet dat raden zo moeten vergaderen zoals ze nu doen. De Grondwet zegt weinig over commissies en dat soort zaken. Andere werkvormen zijn dus heel goed mogelijk. Denk bijvoorbeeld aan de consensusconferentie, om maar iets te noemen. Je moet ordentelijk besluiten nemen. Maar dat kan op heel veel manieren.

Laten we eens inzoomen op het debat. Is dat nu de beste manier om het stadsbestuur te controleren op het oplossen van complexe problemen? Nee. Maar zo doen we het wel. Dan zie je dat de vorm de inhoud gaat bepalen. Dat zijn we zo gewend. Het systeem, c’est moi. Een manier van omgaan met elkaar. Dat kan ook anders. Niet het afrekenen van andere raadsleden staat dan centraal, maar het legitiem oplossen van gezamenlijke problemen.

En ja, je merkt terecht op dat ik het nergens over politieke partijen heb. Ik geloof erg in vanuit idealen werken, maar partijpolitiek, daar heb ik mijn bekomst wel van. Maar wie weet, als we op een andere manier gaan werken, dat we niet eens zo veel last meer blijken te hebben van die partijpolitiek. En dat mensen die actief zijn in politieke partijen een rol kunnen gaan vervullen die past bij de netwerksamenleving: niet die van het ideologieën-filter (‘dit is wel en niet sociaaldemocratisch’), maar van netwerkenwever (‘deze belangen moet je ook nog meewegen, beste raad, en daar moet je deze man voor spreken’).

Een andere werkvorm die niet werkt is dat er nu voornamelijk via papier gepraat wordt. ‘Stukken’ staan centraal en zijn alles bepalend. Daardoor verlies je het gesprek over waarden. Wat willen we eigenlijk? Waar willen we naartoe? Je verzandt bijna automatisch in een technische beleidsdiscussie. Ik heb me wel eens voorgesteld wat er zou gebeuren als je een nieuwe raad de eerste honderd dagen geen stukken zou geven. Wat zou je doen als raad als er geen nota’s en geen ‘raadsvoorstellen’ zouden zijn? Hoe zou je dan je agenda vullen? Bij de meeste maatschappelijke initiatieven komt er nauwelijks papier aan te pas en komt er veel tot stand. Wat doen zij nu anders dan de raad, of de overheid? Interessant om over te praten, vooral ook omdat die werelden wel met elkaar verknoopt zijn door mensen die beide petten op hebben

Dat is ook zo leuk van lokale democratie: mensen met talloze petten tegelijk op, die in zichzelf al de dilemma’s verduren van onze samenleving. En die kom je gewoon tegen op de markt.

Wat is de rol van de raad in een gedecentraliseerde wereld? Die vraag wordt nauwelijks gesteld, laat staan beantwoord. Soms lijkt het erop dat we als lemmingen richting 1 januari 2015 rennen, om ons collectief over de rand te storten. Om ons vervolgens beneden in het ravijn af te vragen wat we eigenlijk gedaan hebben. En om dat te voorkomen schieten raadsleden in een beheerskramp. En daardoor ontstaat er een papieren werkelijkheid die los komt te staan van de werkelijkheid op straat. En dat gaat weer ten koste van de legitimiteit van besluitvorming.

Wat dan wel? Kun je als raad zeggen, laten we van die transitie gewoon een twintigjarenplan maken? Of zelfs iets zonder grote, harde deadline, maar met elke maand een kleine, lichte deadline. Bouw voort op wat er nu goed gaat, en sleutel aan dat wat beter moet. Kunnen we dat proces binnen de kaders die we krijgen, langer uitrekken? Niet zozeer in verzorgingsstatelijke zin, maar vooral ook in democratische zin? Kunnen we de overheveling van de verzorgingsstaat aangrijpen om ook de lokale democratie te vernieuwen? Zoals Vaclav Havel toen hij president werd ook ruim de tijd nam om in het hele land de dialoog te voeren over de nieuwe grondwet na het communisme.

Wat in elk geval moet gebeuren, is dat de raad zich herpositioneert ten opzichte van actieve burgers. Want actieve burgers zijn in de toekomst niet zozeer demonstrerende of mondige burgers meer, maar burgers die zelf problemen gaan oplossen. En daar zullen ze lang niet altijd voor te rade gaan bij de raad. Integendeel. Ze zullen niet zozeer actievoeren maar actie ondernemen.

Naast het passeren van raad en overheid bij het oplossen van publieke problemen zullen burgers ook manieren vinden om legitimiteit aan hun besluiten toe te kennen.

Dat gebeurt nu al via internet. Mensen hebben ‘de raad’ niet meer nodig om legitimiteit te creëren. Ze verschuiven gewoon naar andere platforms. Platforms die ze zelf kunnen bouwenen beheren. Er ontstaat dan een soort parallelle democratie. Zonder formele structuren. Minder statisch. En wellicht uitsluitender. Dat ook.

Burgers zullen kortom een andere en eigen manier creëren van het legitimeren van de oplossingen die ze zelf zullen verzinnen op het moment dat de verzorgingsstaat terugtreedt. Die dynamische manier zal zich lastig verhouden tot de statische manier die de raad zich eigen heeft gemaakt. Het overeenstemmen van die manieren zal de uitdaging van de lokale democratie van de toekomst worden. Sommige raadsleden zijn daar al mee bezig. Ze zoeken initiatieven op, kijken wat ze betekenen en vellen er een eigenstandig oordeel over. Maar dat zijn vaak eenlingen. Niet zozeer fracties. Laat staan raden. Ze vragen zich af wat van hetgeen er buiten de overheid om gebeurt van publiek belang is. Zij zijn de koplopers.

Voor onderzoekers is het tot slot interessant om naar raden in kleine gemeenten te kijken. Die raden zijn het gewend om dicht bij de gemeenschap te staan. Daar zit vaak veel energie. En kijk dan vooral naar raden in fusiegemeenten. Die zijn nog ‘vers’, en hebben daarnaast door dat het om diversiteit en verschil gaat. En om het afstemmen van verschillende belangen. En dat zij daarvoor aan de lat staan.

Waar vernieuwing en verbetering ook samengaan, is waar griffiers ruimte krijgen van het presidium om voor te sorteren op de toekomst. En waar er een goede relatie bestaat tussen griffier, gemeentesecretaris en burgemeester. Daar ontstaan nieuwe werkvormen.

En daarmee zijn we terug bij af. Er zijn duizend manieren om tot een goed besluit te komen. Goed in de zin van een legitiem besluit. We hebben daar maar een fractie van uitgeprobeerd. In de toekomst zullen we die nieuwe vormen moeten rijmen met de lokale democratische verzorgingsstaat.

Eerder

Meebewegend geld en legitimiteit zonder raadsbesluit

Onlangs kwam een gezelschap bijeen van bestuurders van de VNG, BZK, wethouders, raadsleden, griffiers et cetera. Het doel? Verkennen wat...
Lees meer

Ondertussen op het democratische trapveldje…

Wanneer het in die netwerkende lokale gemeenschap democratisch ingewikkeld wordt, en gaat over of iets al dan niet in het...
Lees meer

Pleidooi voor lokale democratische reflectie

We netwerken dat het een lieve lust is, en vragen ambtenaren dat ook te doen. Maar wanneer het ingewikkeld wordt...
Lees meer

Reageer

Nog geen reacties

Jij kan de allereerste zijn!

Reageer